从刺史到州牧，地方权利不断加强时。

西汉成帝时改刺史为州牧。

哀帝初，复为刺史，不久又称州牧。

东汉建武十一年，光武帝刘秀改州牧为刺史，并强化州刺史职权，加强了对地方行政的控制。

当时全国分置十二州，以十二刺史分部一州。

刺史除监察该州所属郡国的刑狱情况，考察长吏政绩的监郡权外，还拥有选拔官吏以及向皇帝直接劾奏的大权，甚至参与地方行政管理。

刺史从中央官员转变为地方官员。

由于朝廷架空三公，使中央权力集中于尚书台，内部为尚书台操纵朝政，外部则以强化了职权的州刺史控制地方，形成了东汉初高度集权的局面。

两汉时期刺史州牧交替频繁，废置不常，除了东汉初的那次改革，其余都没有发生多大的实质变化，所变动的仅仅是名称。

直到东汉末年灵帝再改刺史为州牧，两者的职权才产生了质的改变。

东汉灵帝中平五年，太常刘焉建议改刺史为州牧，“选清重名臣以居其任。

灵帝接受其建议，先后把各重要地区的州刺史改为州牧，如徐州刺史陶谦改徐州牧，刺史刘表改荆州牧，中央和郡县之间加入了州一级，地方政府成为州、郡、县的三层机构。

此时的州牧位居郡守之上，掌握一州的军政大权。

东汉朝廷最初选举州牧皆以列卿、尚书等为对象。

如太常刘焉任益州牧，太仆黄琬任豫州牧，宗正刘虞任幽州牧。

东汉时期改刺史为州牧并提高其地位，原本目的加强地方控制，协助镇压农民起义。

但拥有领兵治民之权的州牧，轻而易举成为了名正言顺的地方豪强割据势力，而未被改为州牧的州刺史和郡守，也趁机扩大权力和武装力量。

战乱中的豪强甚至自号或私封州牧和刺史。

东汉的最期因改刺史为州牧而提前到来。